NG.28.66：自然资源资产管理体制演进四个阶段、存在五大问题及改革国家自然资源资产管理体制的基本设想 | 旧文回顾

党的十八届三中全会明确提出要“完善国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”，这是完善自然资源资产产权制度的一项根本性改革，也是创建系统完善的生态文明制度体系的内在拒绝。自然资源资产是指产权主体具体、产权边界明晰、可给人类带给福利、以自然资源形式不存在的稀缺性物质资产。自然资源资产管理体制，是关于自然资源资产管理机构设置、管理权限区分和确认调控管理方式等方面的基本制度体系。目前我国自然资源资产管理体制尚能不完善，所有权仍不做到、权益不实施等问题引人注目，亟需从理念了解、的组织架构、权责分配、监督问责、设施制度等方面减缓改革，大力急剧前进我国自然资源资产管理体制改革。

一、我国自然资源资产管理体制演变大体经历了四个阶段 第一阶段（1949－1978年），自然资源资产管理体制缺陷阶段。这世纪末仍未经常出现资源资产管理理念，资源配置靠行政拨给，资源使用权用于。第二阶段（1978－1990年），自然资源资产管理体制探寻研究阶段。

科资产管理的萌芽期，尽管国家从制度上明确提出了所有权、使用权分离出来，明确提出了有偿用于制度，但在实际中未确实实行。第三阶段（1990－2010年），自然资源资产集中管理体制逐步形成阶段。

这世纪末可行性构成了目前自然资源资产分类管理的体制，资源有偿用于制度以求全面前进，要素市场建设步伐减缓；由于有所不同资源资产化步伐不一，因此体制呈现出分类分级、比较集中于、混合管理态势，但未成立专门的资源资产管理机构。第四阶段（十八大以来），自然资源资产管理体制转入全面深化改革阶段。十八届三中全会要求明确提出要“完善国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者”，对我国自然资源资产管理体制改革明确提出了新的拒绝。二、目前我国自然资源资产管理体制不存在五大问题 一是政府市场关系并未理顺。

突出表现在：将资产管理（保证保值电子货币）与资源监管（规制市场失灵）混为一谈；有偿用于范围尚待不断扩大，转让方式尚待完备，市场化转让程度较低（如海域使用权）；资源市场化定价机制不完善，资产价值评估制度不完备；缺少全国统一的资源交易体系和交易信息平台。二是管理主体不做到，权益并未实施。所有者权利谁来行使不明晰，如国有土地所有权由国务院行使，实际中由地方政府资源管理部门交由行使，造成所有权与管理权不分，不易导致资产萎缩；再行如部分重点国有林区取名为国家所有，实践中却沦落地方和企业自管自用。　　 三是的组织架构不合理、效率低落。

机构集中、条块分割、多头管理问题引人注目，综合协商效果不欠佳，造成重复建设、资源浪费、信息通畅、信息打人、相互扯皮等问题相当严重。四是权力分配不合理，央地关系并未理顺。

中央与地方政府管理目标与绩效的差异性，造成委托代理机制失灵；央地财权事权不给定，中央审核事项多，事中事后监督管理常不做到；同时，资源收益分配在各级政府并不合理，资源所在地政府往往分担更加多事权。　　 五是监督与问责机制不完善。

轻资产处理、收益管理，重后期监督管理问题相当严重；内部监督居多的多元监督体系并未竣工；责任追究制缺位，处理不力、违法成本低。三、改革国家自然资源资产管理体制的基本设想 （一）关于改革目标 通过深化改革，希望打造出世界一流且不具中国特色，既能与社会主义市场经济体制、国家管理能力和管理体系现代化建设相匹配，又能符合国家生态文明建设必须，体现全民所有自然资源资产所有者权益，进而保证国家资源安全性及国家安全性的现代化资源资产管理体制。在这一管理体制下，所有权与管理权构建分离出来，政府严苛按市场经济规律办事，管理不道德和过程构建法制化、规范化、标准化；资产管理理念深入人心，管理职能日益完善，职责区分日趋科学，管理手段逐步多元化、倒数化、系统化，信息系统逐步完善，管理可问责性和有效性强化，管理效率日益提高，自然资源科学合理研发水平获得提升；资源资产市场规范有序，保值电子货币需要构建，投资环境公平较好，收益分配科学合理，公众利益以求确保，资源安全性获得确保，自然资源行业逐步构建身体健康、平稳和可持续发展。

（二）基本改革原则 一是坚决问题导向。重点解决问题全民所有自然资源资产的所有权人不做到、权益不实施这一核心问题。

二是坚决效能平等主义。通过理念创意、的组织优化、职责区分、制度确保等，保证管理体制高效运转，推展管理体系和管理能力现代化目标构建。三是坚决精简统一。

以厘清政府与市场关系为前提，迎合大部制改革和简政放权大趋势；同时，按照生态文明体制改革总体拒绝，体现“山水林天湖、生命共同体”理念，构建一件事情一个部门管理。四是坚决循序渐进。在改革的重点难点领域，如资产管理与资源监管职能的分离出来、统一自然资源资产管理部门的正式成立等，不应坚决试点先行、重点突破，急剧推进改革进程。

五是坚决对外开放多元文化。改革必需从国情抵达，充份糅合国内外先进经验，并迎合国际自然资源资产管理体制发展趋势，同时特别强调体制并非一成不变，而是一个动态调整过程。（三）重点改革措施 首先在管理理念上，要充份明白并处置好政府与市场、中央与地方、分类与综合管理、资产管理与资源监管等多对关系。

具体自然资源资产可分成以生产要素为主体功能和特征的经营性自然资源资产，和以社会服务为主体功能和非商品特征的非经营性自然资源资产。其次在管理依据上，要减缓修改完备土地管理法、矿产资源法、水法、草原法、森林法等资源法律法规，研究制订海洋基本法，强化自然资源综合法律。第三在的组织架构上，在中央层面，或在国务院成立国有自然资源资产管理委员会，强化部门综合协商，或正式成立大的自然资源部甚至资源环境部，在部门内设自然资源资产管理机构和资源监管机构，分别分担所有者职能和管理者职责；在地方层面，地方政府可参考中央政府设置适当资产管理机构。

第四在职能定位上，要具体区分自然资源资产管理部门与监管部门的职能。国有自然资源资产管理机构主要职责是确保国家自然资源资产主权、管理经营性自然资源资产、代管非经营性自然资源资产、管理规划全国自然资源资产等。第五在权力分配上，要清晰中央与地方政府在自然资源资产管理体系中的责任与权利关系、事权与财权关系，对国有自然资源资产实施分级许可管理。

中央政府许可国家自然资源资产管理部门代表国家行使国有自然资源终极所有权，重点作好战略性资源以及跨省、横跨流域等资源资产管理工作，省级政府许可省级甚至以下资源资产管理部门作好下辖内资源资产管理工作。第六在问责机制上，要强化行政执法监督，建立健全对资产管理机构的多元监督机制；要拓展公众提供有关政府信息的渠道，完备规范公众参予有关资源资产管理问题的形式，调查、谈判、听证会和检举等制度，奠定公众参予制订有关政策法规的程序，强化法律监督，完备司法监督；要高度重视政府资源资产管理机构内部监督，同时，创意资产监督管理工作手段，强化检查评估、合约／协议备案、信息透露、联席会议、约谈约访等手段的综合运用，实施管理问责制，与监察、审核等部门创建资源资产监督管理联动机制；创建绩效管理考核评价机制，制订资源资产管理工作绩效评价方法，完善资源资产管理机构内部考核体系和奖惩制度，探寻创建资源资产监督管理第三方评估和听证会制度。第七在能力建设上，增大自然资源资产监测、注册与核算技术和设备研发投放反对力度，强化资源资产管理专业人员配备，增大人才培养、培训、引入力度，强化资源资产管理信息化和大数据平台建设。最后在设施制度上，要减缓自然资源资产产权制度改革，创建主体结构合理、产权边界明晰、产权权能完善、产权光阴流畅、利益格局合理的资源资产产权制度；要更进一步完备自然资源有偿用于制度，不断扩大有偿用于范围，增大招拍挂力度，深化自然资源及其产品价格改革，减缓创建体现市场供求关系、资源匮乏程度、生态环境伤害成本的价格构成机制；要创建自然资源资产调查与评价制度，强化自然资源资产数量、质量、价值量、持有人或闲置、光阴、利用、收益等方面的调查与评价，希望和反对独立国家第三方积极开展自然资源资产调查与评价；要创建资源资产价值评估制度，研究制订自然资源资产评估规程，对自然资源资产实物存量展开货币化价值评估，体现自然资源资本总值；要创建自然资源资产核算与审核及其结果应用于制度，将自然资源划入国民经济核算体系，探寻编成自然资源资产负债表和积极开展自然资源资产审核；要完善自然资源资产市场交易制度，减缓资源要素有形市场和全国统一的公共资源交易平台建设，建立健全自然资源资产交易规则，具体自然资源资产市场配备原则；完备自然资源资产收益分配制度，减缓自然资源税费款价改革，建立健全自然资源资产价格、税收体系以及国有资源企业利润分配体系，提升资源利益分配格局的合理性。

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